Innenminister Horst Seehofer stellt am Vormittag die neue Kriminalstatistik vor: Ein beliebtes politisches Instrument, mit dem sich scheinbar jede Weltsicht belegen, jede Forderung begründen lässt. Welche Aufschlüsse liefern die Zahlen wirklich?

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Jedes Jahr im Frühling ist es Zeit für gute Nachrichten. Da treten zuerst die Innenminister der Länder und schließlich der Vertreter des Bundes nacheinander vor die Presse und verkünden in großer Einigkeit die frohe Botschaft. Das Land sei sicherer geworden, heißt es dann, die Zahl der Straftaten gesunken, die Polizei mache einen tollen Job.

Und als quasi wissenschaftlicher Beleg für den ministeriellen Grundoptimismus muss stets die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) herhalten. Dabei wissen alle Beteiligten, dass dieses Zahlenwerk dafür kaum taugt - was aber niemanden stört: Eigenlob geht vor.

Was die PKS kann

Das Praktische an der PKS ist ihre Komplexität. Sie erlaubt den Fachleuten in den Ministerien, zuversichtlich stimmende Entwicklungen zu entdecken und zu verbreiten. So wird in schöner Regelmäßigkeit aus weniger registrierten Straftaten abgeleitet, die Sicherheitslage habe sich verbessert.

Dabei lässt sich diese Schlussfolgerung auf Grundlage der PKS überhaupt nicht ziehen. Und auch die gegenteilige Aussage, dass alles immer schlimmer werde, findet in der PKS keine solide Basis.

Was also kann die Polizeiliche Kriminalstatistik leisten? Und was nicht? Drei Fakten zur PKS - und warum man sie trotzdem lesen sollte.

Die PKS misst vieles, was nichts mit Sicherheit zu tun hat

Frankfurt am Main war 2017 erneut die Großstadt mit den meisten registrierten Straftaten pro Einwohner. Ist es dort also besonders gefährlich? Mitnichten.

Frankfurt räumt den Negativ-Preis "gefährlichste Großstadt" regelmäßig vor allem wegen des Frankfurter Flughafens ab. Sämtliche Delikte der jährlich rund 65 Millionen Reisenden, die dort von der Bundespolizei und dem Zoll registriert wurden, schlägt die Statistik der Stadt zu. Mit der Sicherheitslage in Frankfurt hat das wenig zu tun.

Entsprechendes gilt für alle Orte, in denen Gefängnisse stehen. Straftaten, die hinter Gittern begangen werden, werden für diese Gemeinden gezählt. Oft sind es vergleichsweise kleine Delikte wie das Aufbrechen eines Siegels an einem Fernseher. Die Bedrohungslage in den Orten selbst dürfte das kaum beeinflussen.

Die PKS erfasst auch reihenweise Delikte, die überhaupt nichts mit der Sicherheit des einzelnen Bürgers zu tun haben. Wer zum Beispiel mit etwas Cannabis erwischt wird, macht sich möglicherweise strafbar - aber wird er damit zur Gefahr für seine Nachbarn?

Oder aber Umweltverbrechen: Jedes Jahr registriert die Polizei Tausende Straftaten, weil Menschen Gewässer verunreinigen oder Müll illegal entsorgen. Auch das sind keine Kavaliersdelikte, teilweise drohen Haftstrafen. Aber es ist wohl kaum diese Art von Sicherheit, die Politiker meinen, wenn sie alljährlich die PKS bejubeln.

Die PKS misst vieles nicht, was mit Sicherheit zu tun hat

Die PKS ist ein Abbild dessen, was ein Teil der Polizei tut und sieht. Und je kleiner dieser Teil der Polizei ist, weil der Rest sich mit anderen Dingen befasst, desto weniger sieht er. Nicht enthalten in der PKS sind nämlich Verstöße gegen Landesgesetze, Ordnungswidrigkeiten, einige Verkehrsdelikte und politisch motivierte Straftaten, zu denen etwa Terrorismus zählt.

Vergleicht man die PKS mit den statistisch ebenfalls erfassten Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaften, stellt man fest: Rund 20 Prozent aller behördlich bekannt gewordenen Straftaten fehlen in der PKS vollständig.

Beispiel Staatsschutz. In diesem Bereich stieg in den vergangenen Jahren die Zahl der Ermittlungsverfahren massiv an. Alleine im Zuständigkeitsbereich der Bundesanwaltschaft - die nur mit einem Teil der Terror-Ermittlungen befasst ist - erhöhte sich die Zahl von 68 eingeleiteten Extremismus-Verfahren in 2013 auf rund 1200 in 2017.

Gefährder binden Beamte

Auch die Zahl der sogenannten "Prüffälle Islamismus", in denen Beamte einem möglichen Terror-Verdacht nachgehen müssen, hat sich etwa in Nordrhein-Westfalen seit 2014 fast verdoppelt. Das führt dazu, dass die Polizei immer mehr Personal in den für politisch motivierte Kriminalität zuständigen Staatsschutz verschieben muss. Denn der ist auch für die Überwachung der stetig wachsenden Zahl islamistischer Gefährder zuständig, deren Bearbeitung sich ebenfalls nicht in der PKS niederschlägt, aber Tausende Beamte beschäftigt.

Wollte man also die Logik der Ministerien auf die Spitze treiben, könnte man sagen: Jeder Gefährder macht Deutschland ein Stück sicherer, weil er Beamte bindet, denen die Entdeckung anderer Straftaten damit unmöglich wird - weshalb in der Folge Deliktzahlen in der PKS sinken.

Hinzu kommt: Die PKS erfasst nur Straftaten, wenn deren Tatort der Polizei bekannt ist und er in Deutschland liegt. Per Telefon oder Computer aus dem Ausland begangene Betrügereien tauchen in der Statistik also nicht auf. Dabei sollen alleine sogenannte Call-Center-Banden nach Erhebungen der Ermittler bereits etwa eine Million Deutsche geschädigt haben - ohne dass diese Delikte in der PKS registriert wurden.

Die PKS misst nur, womit die Polizei zu tun hat

Das vergangene Jahr war - wenn man so will - das Jahr, in dem die PKS sich selbst entlarvte. Damals hatte die Polizei erstmals 293.000 mutmaßliche Taten von 174.000 Zuwanderern registriert, die kurz zuvor ins Land gekommen waren. Und trotz dieses Zuzugs stieg die Gesamtzahl aller Delikte in der PKS nur leicht. Wie konnte das sein? War die übrige Bevölkerung in 2016 so viel gesetzestreuer geworden, dass fast 300.000 zusätzliche Straftaten nicht zu einer entsprechenden Erhöhung der Gesamtzahl führen konnten?

Wohl kaum.

Es ist ein weit verbreiteter Irrglaube, dass Kriminalität weitestgehend offen zu Tage tritt. Und das berührt nicht nur die Sphären der organisierten Kriminalität, die in Deutschland nach Auffassung von Experten ohnehin vorwiegend im Dunklen und unbehelligt bleibt.

In der Kriminologie, der Forschung über Verbrechen, ist man sich einig: Die Kriminalstatistik ist lediglich "ein Arbeitsnachweis der staatlichen Strafverfolgungsorgane", wie es in einem Aufsatz eines Forschers des Freiburger Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht heißt. "Die Polizei registriert nur die Straftaten, die von den Opfern angezeigt werden oder die sie - zu einem viel geringeren Anteil - durch eigene Kontrolltätigkeiten entdeckt." Rund 80 Prozent der Vorfälle gelangten durch Anzeigen zur Kenntnis der Polizei, schreibt der Konstanzer Strafrechts-Forscher Wolfgang Heinz.

Auffällige Ergebnisse

Abhängig vom Delikt sieht die Polizei daher nur einen winzigen Teil der tatsächlichen Kriminalität. Sogenannte Dunkelfeldstudien, wie etwa der Viktimisierungs-Survey 2012 von Max-Planck-Institut und Bundeskriminalamt (BKA) oder der Sicherheitsbericht 2017 des Landeskriminalamts (LKA) Niedersachsen, zeigen das Ausmaß. In ihnen werden Menschen befragt, ob sie in einem Zeitraum Opfer einer Straftat geworden sind.

Wie lässt sich also seriös sagen, das Land sei sicherer (oder unsicherer) geworden, wenn man weiß, dass die PKS nur einen Bruchteil der Kriminalität misst?

Die Forscher des niedersächsischen LKA kamen auf Grundlage von Daten aus 2016 zu einem auffälligen Ergebnis: Im Vergleich zu den Vorjahren hätten mehr Menschen angegeben, sie seien von Kriminalität betroffen gewesen. "Die Gesamtzahl der Befragten, die angaben, Opfer irgendeiner Straftat geworden zu sein, steigt signifikant von 29,2 Prozent im Jahr 2014 auf 32,1 Prozent im Jahr 2016", heißt es in der Analyse. Zuwächse ließen sich für Diebstahlsdelikte, computerbezogene Kriminalität, sexuelle Bedrängnisse, leichte und schwere Körperverletzungsdelikte mit Waffen beobachten, so die Fachleute.

"Wir müssen diesen Befund ernst nehmen", mahnt Erich Rettinghaus von der Deutschen Polizei-Gewerkschaft. "Jeder Bürger muss jederzeit und überall sicher sein - und sich auch sicher fühlen können." Die rituelle Beschwörung einer angeblich verbesserten Sicherheitslage, wie die Politik sie auf Grundlage der PKS alljährlich vornehme, erzeuge Skepsis bei den Bürgern, so Rettinghaus. "Das ist der Wichtigkeit des Themas nicht angemessen."

Was man mit der PKS zu tun hat

Die Unzulänglichkeiten der Polizeilichen Kriminalstatistik sind seit Jahren bekannt. Das BKA selbst veröffentlicht auf seiner Website seitenweise Methodik-Erklärungen, die einordnen, was die PKS kann und was nicht. Leider scheinen diese Erklärungen nur in wenigen Innenministerien anzukommen. So ist Niedersachsen eines der wenigen Bundesländer, das überhaupt Dunkelfeldstudien durchführt.

Die Lösung ist nicht - auch da sind sich Kriminologen einig - die PKS in den Papierkorb zu werfen. Die Lösung wäre, die PKS um die Statistiken, die Sichtweisen zu ergänzen, für die die polizeiliche Statistik blind ist.

"Es wird zudem höchste Zeit, die PKS von einer reinen Arbeitsstatistik mit begrenztem Aussagewert hin zu einer fundierten Basis polizeilicher Präventions- und gesellschaftspolitischer Integrationsarbeit zu wandeln", sagt Oliver Malchow von der Gewerkschaft der Polizei.

Mehr Sicherheitsberichte nötig

Das sieht auch Sebastian Fiedler vom Bund Deutscher Kriminalbeamter so: "Kriminalität wird immer entgrenzter und digitaler, Phänomene verschmelzen miteinander", so Fiedler. "Wir müssen weg von dieser Überbetonung der PKS und hin zu periodischen Sicherheitsberichten und qualitativ hochwertigen Lagebildern." Wer allein aus der PKS Trends und Entwicklungen ablese, argumentiere unseriös, sagt Fiedler.

Sicherheitsberichte könnten genau das leisten. Sie wurden auf Bundesebene bisher aber nur zweimal erstellt: 2001 und 2006. Das Innenministerium in Berlin scheint an einer umfassenden Darstellung von Kriminalität nur wenig Interesse zu haben. Denn die passenden Botschaften lassen sich ja in der PKS finden.  © SPIEGEL ONLINE